Socialna država

Socialna država je država, ki si za cilj postavlja socialno varnost in socialno pravičnost za vse svoje prebivalce. Pojem zajema normativne in institucionalne ukrepe države ter javno financiranje obvladovanja tistih tveganj, ki ogrožajo socialno varnost prebivalcev. Socialna država s svojo socialno politiko skrbi za družbeno enakost ter preprečuje revščino.

DefinicijeUredi

Izvor pojmaUredi

Pojem socialna država je leta 1894 prvi uporabil avstrijski pravnik in levoliberalni politik Julius Ofner v svojem delu Studien sozialer Jurisprudenz1 in ga povezal s pojmoma demokracija in pravna država.

Sistemi socialne varnosti v državah Evropske unije2 temeljijo na dveh zelo različnih pristopih, imenovanih po njunih utemeljiteljih: Bismarckov model in Beveridgeov model. Slovenski sistem je Bismarckovega tipa3.

Bismarckov model oziroma sistem socialnih zavarovanjUredi

Bismarckov model je bil najprej vpeljan konec 19. stoletja v nemškem cesarstvu. Takratni nemški kancler Otto von Bismarck ga je utemeljil v svojem govoru v Reichstagu 17. novembra 1881. Poudaril je nalogo države, da »s primerno uporabo javnih institucij in virov pozitivno pripomore k blagostanju vseh svojih članov in zlasti najbolj prikrajšanih članov družbe«.

Prva značilnost Bismarckovega modela socialne varnosti so obvezna socialna zavarovanja, neposredno vezana na pogodbo o zaposlitvi oziroma na dejavnost samozaposlenega. Pravica do socialne varnosti je torej vezana na zaposlitev. Druga značilnost je, da se sistem financira pretežno s prispevki, ki si jih delita delavec kot zavarovanec in delodajalec. Državni proračun lahko po potrebi ali v nekaterih državah redno prispeva del sredstev. Postopoma so bili v ta sistem socialne varnosti vključene vse kategorije delavcev in poklicnih skupin. Tretja značilnost Bismarckovega sistema (zlasti na področju zdravstvenega zavarovanja) je, da zavarovana oseba prispeva po svojih zmožnostih, a je upravičena v skladu s svojimi potrebami. Prav po tej značilnosti se socialno zavarovanje razlikuje od komercialnega.

Pojem socialna država se v evropskem diskurzu uporablja pogosto kot opis nemškega sistema socialne varnosti (Sozialstaat) v primerjavah z državo blaginje npr. skandinavskega modela. V Bismarckov model socialne varnosti se uvršča večina držav kontinentalne Evrope, kot so na primer Avstrija, Belgija, Francija, Nemčija, Luksemburg in tudi Slovenija ter večina drugih članic EU, včlanjenih po 2004.

Beveridgeov model oziroma sistem univerzalnega kritjaUredi

Lord William Henry Beveridge je bil britanski ekonomist in liberalni politik ter napredni socialni reformist. Leta 1942 je objavil poročilo z naslovom Social Insurance and Allied Services (znano kot Beveridgeovo poročilo), ki je bilo podlaga za vzpostavitev države blaginje po koncu 2. svetovne vojne. Poročilo je opredelilo šest načel, ki naj bodo podlaga sistema socialne varnosti: 1- pavšalni znesek eksistenčnega prejemka, ki zagotavlja dostojni dohodek, 2- pavšalni prispevki – toda zdravstveno varstvo in družinski prejemki se financirajo iz davkov, 3- centralizirana administracija sistema, 4- vključenost celotnega prebivalstva ne glede na zaposlitev, 5- krije vse vrste tveganj, 6- vključitev tega nacionalnega zavarovanja v širši sistem, kjer je naloga ekonomske politike, da zagotavlja polno zaposlenost.

Beveridgeov model temelji na kraju prebivališča in ne na zaposlitvi. To pomeni, da je vključeno celotno prebivalstvo, zaradi česar se ga označuje kot »univerzalno kritje«. Beveridgeov model socialne varnosti imajo Združeno kraljestvo, Irska, nordijske države in tudi nekatere članice EU, včlanjene po 2004.

Mešani modeli socialne varnostiUredi

Obstajajo tudi države z mešanim modelom socialne varnosti. Španija, Portugalska, Italija in Grčija imajo pokojninsko zavarovanje in univerzalno kritje za zdravstveno varstvo. Nizozemska pa ima obratno kombinacijo.

Socialna država kot ustavna kategorijaUredi

Ustava Republike Slovenije v 2. členu določa, da je Slovenija pravna in socialna država. Ker je socialna država umeščena v začetek ustave, ima naravo temeljne vrednote.  

Načelo socialne države je v Ustavi RS konkretizirano v temeljnih socialnih in ekonomskih pravicah (izbor): pravica do socialne varnosti v 50. členu (»Državljani imajo pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti, vključno s pravico do pokojnine. Država ureja obvezno zdravstveno, pokojninsko, invalidsko in drugo socialno zavarovanje ter skrbi za njihovo delovanje.«), pravica do zdravstvenega varstva  v 51. členu (»Vsakdo ima pravico do zdravstvenega varstva pod pogoji, ki jih določa zakon.«), pravice invalidov v 52. členu (»Invalidom je v skladu z zakonom zagotovljeno varstvo ter usposabljanje za delo.«)…

Država je dolžna temeljne socialne pravice udejanjiti s sprejemom ustreznih predpisov in z ustanovitvijo institucij, ki izvajajo socialna zavarovanja.

Solidarnost kot sistemski pristop socialne državeUredi

Temeljna vrednota socialne države je solidarnost. V socialni državi so državljani solidarni drug z drugim, saj je življenje v isti državi tista okoliščina, ki jim je skupna in vpliva na njihovo podobno usodo. Solidarno preprečujejo revščino, saj ta na različne načine škodi vsem in ne le revnim.

Načelo solidarnosti je sistemski pristop socialne države, ki se udejanja z naslednjimi sistemskimi ureditvami:

1.     Zgolj en nosilec socialnega zavarovanja za vso državo: Po osamosvojitvi Slovenije je bil za vsako vrsto socialnega zavarovanja z zakoni določen po en sam nosilec/izvajalec, ker se je izkazalo, da manjše zavarovalne skupnosti, kakršne so delovale pred 1991 (samoupravne interesne skupnosti), niso dovolj velike, da bi v kriznih razmerah zmogle prebivalstvu zagotoviti socialno varnost.

2.     Zavarovanje je obvezno za vse, aktivne na trgu dela: Delo za plačilo ali opravljanje samostojne dejavnosti je legalno zgolj na podlagi prijave v vsa socialna zavarovanja pri Zavodu za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Zakon o preprečevanju dela in zaposlovanja na črno (ZPDZC-1) določa globe za delo na črno. Nekoliko drugačna je ureditev pri zdravstvenem zavarovanju. Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju določa obveznost zavarovanja tudi za kategorije prebivalstva, ki niso aktivne na trgu dela, tako da je kot zavarovanec ali kot po njem zavarovana oseba (na primer otroci) zdravstveno zavarovano celotno prebivalstvo.  

3.     Nadzor nad finančno disciplino pri plačevanju prispevkov: Finančna uprava Republike Slovenije nadzira zakonitost nakazovanja prispevkov, saj bi izmikanje plačilu in delo na črno ogrozilo finančno vzdržnost socialnih zavarovanj in s tem socialne varnosti prebivalstva.

4.    Prispevek zavarovanca in prispevek delodajalca: Temeljni predpisi posameznih vrst socialnih zavarovanj določajo financiranje pravic s plačilom prispevka zavarovanca in prispevka delodajalca, ki se plačujeta od in na bruto plačo zaposlenega oziroma od in na zavarovalno osnovo samozaposlenega. Država in lokalna skupnost lahko z zakonom prevzameta plačilo prispevka za ranljivo kategorijo prebivalstva (na primer prispevek delodajalca za kmete) in kritje morebitnega primanjkljaja odhodkov nad prihodki (npr. pokojninsko zavarovanje). V slovenskih socialnih zavarovanjih (razen v pokojninskem za samozaposlene, družbenike in kmete) ni najvišje zavarovalne osnove za plačilo prispevkov (tako imenovana socialna kapica), določena pa je najnižja osnova za obračun prispevkov (znesek 60 % zadnje znane povprečne letne plače).

5.    Prispevek po zmožnostih, pravice po potrebah: Zakon o prispevkih za socialno varnost (ZPSV) določa prispevne stopnje za vse zvrsti socialnega zavarovanja. Prispevki, odmerjeni z isto prispevno stopnjo od različno visoke plače ali zavarovalne osnove, pomenijo nominalno različen znesek prispevka4. Različno visoki vplačani prispevki se odražajo na različno visokih zneskih pravic za socialno varnost (npr. nadomestilo plače za čas bolniške odsotnosti z dela ali pokojnina). Na podlagi solidarnosti pa ne vplivajo na upravičenost do enakega standarda drugih pravic ne glede, koliko te stanejo (npr. do enakih zdravstvenih storitev, do zdravil, medicinskih pripomočkov…).

6.    Najnižja zajamčena višina zneska pravic za socialno varnost: Temeljni zakoni posameznih zvrsti socialnih zavarovanj z namenom preprečevanja revščine določajo zajamčene najnižje zneske pravic do socialne varnosti (npr. zajamčena višina pokojnine ali nadomestila plače), čeprav sicer v obveznem socialnem zavarovanju velja načelo, da so posameznikove pravice sorazmerne vplačanim prispevkom. Za nekatere pravice pa je določena najvišja možna odmera (pokojnina, nadomestilo plače).

7.    Prerazporejanje sredstev znotraj javnih blagajn socialnih zavarovanj: Omogoča izplačevanje najnižjih zajamčenih zneskov pravic za socialno varnost. Prispevki se vplačujejo na skupne račune socialnih zavarovanj in ne na osebne račune zavarovancev, kar omogoča solidarno prerazporejanje sredstev od tistih z višjimi k tistim z nižjimi vplačanimi prispevki in v obveznem zdravstvenem zavarovanju od zdravih k bolnim.

Zavarovana tveganja za socialno varnost prebivalstvaUredi

Tveganja za socialno varnost prebivalstva, ki so zavarovana z obveznimi socialnimi zavarovanji so: izguba dohodka zaradi bolezni, poškodbe, poklicne bolezni, poškodbe pri delu, invalidnosti, starosti, brezposelnosti, rojstva otroka in zaradi smrti osebe, ki je preživljala ostale družinske člane. V preteklih dveh desetletjih je bilo nekaj zaenkrat spodletelih poizkusov uvedbe dodatnega zavarovanja za primer potrebe po dolgotrajni oskrbi.  

Obvezno pokojninsko-invalidsko zavarovanjeUredi

Zavarovano tveganje5: starost, delovna invalidnost zaradi bolezni, poškodbe, poklicne bolezni ali poškodbe pri delu, smrt osebe, ki preživlja družinske člane, telesna okvara

Pristojno: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ)

Temeljni predpis: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2)

Financiranje: prispevek zavarovanca, prispevek delodajalca, pavšalni prispevki za invalidsko zavarovanje za nekatere kategorije zavarovancev, proračun redno krije primanjkljaj

Nosilec zavarovanja: Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (ZPIZ)

Pravice: starostna pokojnina, predčasna pokojnina, invalidska pokojnina, vdovska pokojnina, družinska pokojnina, letni dodatek, dodatek za pomoč in postrežbo, denarna nadomestila plače delovnih invalidov, invalidnina, poklicna rehabilitacija delovnega invalida in pravica do prilagoditve delovnih prostorov in sredstev, premestitev delovnega invalida na ustrezno delovno mesto

Poklicno zavarovanjeUredi

Zavarovano tveganje: potreba po predčasni upokojitvi zaradi težkega in škodljivega dela in kadar dela po določeni starosti ni več mogoče varno opravljati

Pristojno: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ)

Temeljni predpis: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (ZPIZ-2), Pokojninski načrt poklicnega zavarovanja

Financiranje: prispevek delodajalca, solidarnostne rezerve

Nosilec zavarovanja: Sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja pri Kapitalski družbi

Pravice: poklicna pokojnina, dodana doba

Obvezno zdravstveno zavarovanjeUredi

Zavarovano tveganje6: bolezen, poškodba, poklicna bolezen, poškodba pri delu

Pristojno: Ministrstvo za zdravje

Temeljni predpis: Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju (ZZVZZ), Pravila obveznega zdravstvenega zavarovanja

Financiranje: prispevek zavarovanca, prispevek delodajalca, prispevek delodajalca za zavarovanje poklicne bolezni in poškodbe pri delu

Nosilec zavarovanja: Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije (ZZZS)

Pravice: zdravstvene storitve na primarni ravni, specialistično zdravljenje, bolnišnično zdravljenje, zdraviliško zdravljenje, zdravila, določena dietna živila, medicinski pripomočki, denarno nadomestilo v času bolniške odsotnosti z dela, pod določenimi pogoji potni in stroški bivanja v zvezi z zdravstveno storitvijo

Obvezno zavarovanje za primer brezposelnostiUredi

Zavarovano tveganje: brezposelnost

Pristojno: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ)

Temeljni predpis: Zakon o urejanju trga dela (ZUTD), Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov (ZZRIZ)

Financiranje: prispevek zavarovanca, prispevek delodajalca, proračunska sredstva, za zaposlovanje invalidov tudi prispevek delodajalca zaradi nedoseganja predpisane kvote zaposlenih invalidov

Nosilec zavarovanja: Zavod Republike Slovenije za zaposlovanje (ZRSZ), Javni štipendijski, razvojni, invalidski, in preživninski sklad Republike Slovenije

Pravice: javna služba na področju zaposlovanja in ukrepov aktivne politike zaposlovanja (APZ), denarni prejemki in stroški v času vključenosti v ukrepe APZ, pravica do denarnega nadomestila za primer brezposelnosti, pravica do plačila prispevkov za obvezna socialna zavarovanja, pravica do plačila prispevkov za pokojninsko in invalidsko zavarovanje eno leto pred izpolnitvijo minimalnih pogojev za pridobitev pravice do starostne pokojnine po predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, pravica invalidne osebe do storitev zaposlitvene rehabilitacije in do povezanih denarnih prejemkov

Zavarovanje za starševsko varstvoUredi

Zavarovano tveganje: rojstvo otroka

Pristojno: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ)

Temeljni predpis: Zakon o starševskem varstvu in družinskih prejemkih(ZSDP-1), Zakon o vrstcih (ZVrt)

Financiranje: prispevek zavarovanca, prispevek delodajalca, ki se plačujeta v proračun, proračunska sredstva

Nosilec dejavnosti: centri za socialno delo

Pravice:

1.     Pravice iz zavarovanja: materinski dopust, očetovski dopust, starševski dopust,  nadomestilo, pravica do krajšega delovnega časa in pravica do plačila prispevkov za socialno varnost zaradi starševstva, pravica do plačila prispevkov za socialno varnost v primeru štirih ali več otrok, nadomestilo v času odmora za dojenje in pravica do plačila prispevkov za socialno varnost v času odmora za dojenje,

2.     Pravice do družinskih prejemkov: starševski dodatek, pomoč ob rojstvu otroka, otroški dodatek, dodatek za veliko družino, dodatek za nego otroka, delno plačilo za izgubljeni dohodek, otroški dodatek, državna štipendija, znižanje plačila za programe vrtcev,

Sistemski izzivi na področju socialnih zavarovanj in reformeUredi

Socialna zavarovanja so poleg državnega proračuna največji javno-finančni porabniki. Ta bremena javnih financ se zaostrujejo zaradi demografskih sprememb, kakršno je staranje prebivalstva in zaradi brezposelnosti. Predpisi o socialnih zavarovanjih se zato vse pogosteje spreminjajo v reformah. Poleg pokojninske6,7 in zdravstvene8 reforme se najpogosteje razpravlja o uvedbi socialnega zavarovanja za dolgotrajno oskrbo. V javnem diskurzu so bili tudi npr. neuveljavljeni predlogi za uvedbo naložbenega obveznega pokojninskega zavarovanja (1999), za nadomestitev skupne pokojninske javne blagajne z osebnimi pokojninskimi računi (2010), za ukinitev dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja (2018), za prenos zdravstvenega zavarovanja na komercialne zavarovalnice (2020), za uvedbo socialne kapice (2021). Ustavno sodišče se je opredeljevalo do tako imenovane izvotlitve pravic9 in do razlikovanja med uveljavljenimi pravicami in pravicami v nastajanju10. Vlada za sprejemljivost reform socialnih zavarovanj v socialnem dialogu na nacionalni ravni pridobiva soglasje obojnih socialnih partnerjev, ki zastopajo interese plačevalcev prispevkov11.

Socialno varstvoUredi

Socialna država poleg socialnih zavarovanj organizira tudi mrežo javne službe za učinkovito opravljanje dejavnosti socialnega varstva za zadovoljevanje socialno-varstvenih potreb in interesov prebivalstva. Posameznikom, družinam in nekaterim skupinam prebivalstva naj bi zagotavljala določeno stopnjo materialne in socialne varnosti. V Sloveniji je to načelo udejanjeno z organizacijsko strukturo centrov za socialno delo in ustreznimi socialno-varstvenimi predpisi.

Pristojno: Ministrstvo za delo, družino, socialne zadeve in enake možnosti (MDDSZ)

Temeljni predpisi: Zakon o socialnem varstvu (ZSV), Zakon o socialno varstvenih prejemkih (ZSVarPre), Zakon o uveljavljanju pravic iz javnih sredstev (ZUPJS)

Financiranje: proračun/davki

Izvajalec dejavnosti: centri za socialno delo

Pravice: storitve, namenjene odpravljanju socialnih stisk in težav, družinski pomočnik, denarna socialna pomoč, izredna denarna socialna pomoč, varstveni dodatek.

Opombe in viriUredi

1 Alexander Emanuely: Das Beispiel Colbert. Fin de siècle und Republik. Wien: Verlag der Theodor Kramer Gesellschaft 2020, ISBN 978-3-90160-285-6, S. 170

2 MISSOC – Mutual Information System on Social Protection – od leta 1990 letno ažurirana baza podatkov o sistemih socialne varnosti v 31 evropskih državah

3 Razvoj zdravstvenega zavarovanja pri Slovencih 1889–2019, ob 130-letnici obveznega zdravstvenega zavarovanja izdal Zavod za zdravstveno zavarovanje Slovenije, oktober 2019.

4 Plačilo prispevkov od enake prispevne stopnje dohodkovno šibkejšim posameznikom v večji meri omogoča finančno dostopnost do socialne varnosti (npr. do zdravstvenih storitev) kot zavarovalno načelo vzajemnosti v komercialnih zavarovanjih, kjer vsak posameznik plača premije v enakem znesku ne glede na višino svojih prejemkov.

5 Zakon o pokojninskem zavarovanju po letu 2000 omogoča tudi prostovoljno sklenitev individualnega ali kolektivnega dodatnega pokojninskega zavarovanja pri na tržišču izbranem pokojninskem skladu za namensko varčevanje za pridobitev dosmrtne pokojninske rente. Na podlagi več kot 5500 sklenjenih kolektivnih pogodb na podjetniški in panožni ravni je bilo v prostovoljno pokojninsko zavarovanje v decembru 2020 vključeno 574.219 zavarovancev ali 60,2 % zavarovancev obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Vir: MDDSZ

6 Posebnost slovenskega obveznega zdravstvenega zavarovanja je, da ne krije celotne cene nekaterih zdravstvenih storitev in drugih pravic. Nekriti del cene mora posameznik poravnati samoplačniško ali s sklenitvijo dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja pri komercialnih zavarovalnicah, za katerega plača vzajemno premijo v enakem znesku ne glede na višino svojega dohodka.

6 Modernizacija pokojninskega sistema v Republiki Sloveniji, Varna starost za vse generacije, MDDSZ, 2009

7 Bela knjiga o pokojninah, MDDSZ, 2016

8 Zdravje 2020, MZ in WHO, 2015

9 Glej odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-II-1/11-46 z dne 10. 3. 2011  

10 Glej odločbo Ustavnega sodišča RS št. U-I-246/13 z dne 21. 4. 2016

11 Na referendumu, za katerega so zbiranje podpisov volivcev organizirali sindikati, je bil 5. 6. 2011 z 72 % glasov PROTI zavrnjen Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, ki je bil brez soglasja socialnih partnerjev leta 2010 sprejet v Državnem zboru RS.